Regímenes internacionales: el FMI y el discipulo perfecto.

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JULIAN MARTINEZ*

El siguiente artículo abordará las características de los regímenes internacionales haciendo foco en el FMI y su relación con la Argentina. A su vez, se contrastarán las teorías que estudian los regímenes en el marco de la búsqueda de la cooperación entre naciones, con el impacto social que ha tenido el FMI en nuestro país, para de esa manera intentar comprobar si estos organismos cumplen con las metas que dicen perseguir o si de lo contrario, podemos atribuirles objetivos distintos de los habitualmente considerados,
ya que responden a intereses específicos de sus integrantes más influyentes.

¿Qué son y para qué sirven los regimenes internacionales?
La «Teoría de la Estabilidad Hegemónica», muy popular en las décadas posteriores a la segunda guerra mundial en la teoría de las relaciones internacionales, aseguraba que para lograr la cooperación entre países (es decir, para que las potencias capitalistas pudieran coordinar políticas y así intentar prevenir las crisis que sus economías habían sufrido) una nación, la mas fuerte en términos materiales, o «Hegemón», debía tomar la responsabilidad de encarar el proceso, mediante la creación de organismos y ofreciendo incentivos a las segundas potencias para que decidieran participar. Más adelante, el reconocido teórico Robert Keohane, si bien criticó algunos aspectos de la teoría, coincidía respecto a la relación estrecha que existía entre cooperación y regímenes internacionales. Así, al referirse a cooperación, nos dice que es un conjunto de acciones que realizan actores que no se encuentran en armonía, que implican la mutua adecuación de políticas, y por eso son vistas por el otro como tendientes a la consecución de sus propios objetivos.

Finalmente, agrega que dichas políticas son producto de un proceso de negociación2.
Mas adelante, el autor nos dice que la cooperación no implica ausencia de conflicto sino que supone los intentos de evitarlo o contrarrestarlo3. Sea que consideremos o no valida la definición de Keohane, la cuestión principal llega cuando éste nos dice mediante qué mecanismos se busca alcanzar la cooperación en el plano internacional. Así, plantea que «el concepto de régimen internacional… nos permite describir las estructuras de cooperación »4. Y luego, para definir régimen internacional, cita a Krasner y nos dice que son «conjuntos de principios explícitos o implícitos, normas, reglas y procedimientos decisionales en torno a los cuales convergen las expectativas de los actores en una determinada área de relaciones internacionales»55 Krasner, 1983, en R. Keohane, «Después de la hegemonía».

Al analizar las dos definiciones (la de cooperación y la de régimen internacional), vemos como ambas remiten a la coordinación de políticas y a la unificación de expectativas. Así, podemos decir que Keohane ve a los regimenes internacionales como instituciones creadas para lograr y mantener la cooperación entre países, en situaciones donde la no consideración de los otros actores al momento de decidir, puede llevar al conflicto entre Estados. Keohane analiza 3 áreas donde se crearon regimenes: comercial, petrolera y financiera. Esta última es sin dudas la que nos interesa en este momento. Keohane la ve como pensada para facilitar el comercio y los pagos internacionales, mediante la previsión de la liquidez monetaria necesaria a nivel mundial.
El organismo primordial creado a estos efectos, nos dice el autor, es el Fondo Monetario Internacional (FMI), que data de 1944 y que tiene entre sus ideadores a Keynes.

Centrándonos en dicho organismo, al ver la descripción que hace sobre si mismo, leemos que en la reunión de Naciones Unidas que le dio origen, los miembros de los países «acordaron establecer un marco de cooperación económica destinado a evitar que se repitieran las desastrosas políticas económicas que contribuyeron a provocar la Gran Depresión de los años treinta.» El articulo primero de su convenio constitutivo, por su parte, dice que el FMI asume la responsabilidad de fomentar la cooperación monetaria,
facilitar el crecimiento del comercio internacional y prestar recursos a los países miembros con dificultades
de balanza de pagos (siempre que existan las «garantías adecuadas», aclara). También dice que trabaja
para evitar las crisis económicas, supervisar a los países para ayudarlos a adoptar «políticas económicas
sólidas» y prestar asistencia financiera en forma de programas destinados a combatir la pobreza.6

¿Son esos fines los que guían exclusivamente su labor?
Como ya se anticipó, sostengo que los regímenes financieros funcionan posibilitando la consecución
de más objetivos que los habitualmente considerados.
La idea que pretendo explicar es que el FMI es una herramienta que utilizan las grandes potencias para imponer políticas económicas determinadas en los países miembro de menor envergadura, que muchas veces requieren de su financiamiento, y que por lo tanto les es más difícil no acatar sus directivas, ya que su vulnerabilidad económica y financiera los presiona hacia la búsqueda de capitales en forma de préstamos.
Como ya se ha dicho, nos centraremos en el caso argentino, pero muchos de los elementos que consideraremos se verifican en varios países del denominado «tercer mundo» (con las diferencias obvias
que caso caso presenta).

Hemos hablado mas arriba de los principios y las normas que conforman a los regimenes internacionales.
Estos, según Keohane, representan mandatos de mayor o menor especificidad que se establecen para que los miembros del régimen actúen conforme a ellos. Los principios remiten más a los propósitos a alcanzar, mientras que las normas definen obligaciones y responsabilidades de los países que adoptan el régimen. También entran en la definición una serie de reglas mediante las cuales las naciones deben regirse y un conjunto de procedimientos decisionales que regulan el accionar de los Estados en un nivel mas concreto. De esta manera, la definición misma de régimen internacional se refiere a un conjunto de pautas o parámetros dentro de los cuales los países deben moverse, y que especifican cómo deben actuar sus integrantes, qué canales tienen para la negociación, que esta permitido y que no, etc.

Keohane nos dice que todos los países que deciden entrar a determinado régimen lo hacen por encontrarlo
provechoso. Y entonces cabe preguntarnos si los países que cuentan con mayores niveles de pobreza
y menores recursos productivos encuentran algún incentivo para ingresar al FMI que no sea el de la
posibilidad de recibir grandes sumas de dinero en forma de préstamos. Pero más importante resulta
preguntarnos, ¿a qué precio lo hacen, cuando sus economías quedan atadas a la necesidad de cumplir con los millonarios pagos de intereses de la deuda contraída, en un contexto de extrema dependencia con el organismo?
¿Quién manda y quién acata?

Los principios y normas que posee el FMI son dictados por todos los miembros que lo conforman (185 países), pero el voto que tiene cada nación es de acuerdo a la suma que aporta al organismo: así, EEUU tiene el 17,09; Japón el 6,13; Alemania el 5,99; Francia el 4,94; Gran Bretaña el 4,94; china el 3;72 e
Italia el 3,25, estos países mas algunos como Arabia Saudita, Canadá, Rusia, Holanda y Bélgica, alcanzan
casi un 60 % del total de los votos. Es decir que 12 países concentran el 60 % y restante 40% esta dividido
entre 173 países, entre los cuales tenemos a la Argentina con un 0,97% y a Brasil (la economía más grande de América latina) con 1.40%.

Resulta evidente que las capacidades de voto que tienen los países como Estados Unidos, Japón o aquéllos que conforman la Unión Europea (caso de Alemania, Francia, holanda, Bélgica, Italia, etc.) son mucho mayores a las de los países menos desarrollados, ya que la cuota que aporta cada país es en función al tamaño de su economía. Con esto queda claro quienes deciden en las altas esferas del FMI, y por lo tanto ya podemos inferir que las políticas que recomienden, serán aquellas (como reconoce el propio Keohane) que mas convengan a sus intereses.
Recetas, recomendaciones y consejos…
¿En que se traducen aquellos principios, normas y reglas de procedimiento que el FMI ha creado para sus miembros? Mencionemos algunas de las recetas económicas que la institución ha recomendado para países con escaso desarrollo. Primero algunos ejemplos generales, para luego concentrarnos en Argentina:

El diario «Pagina12» de Argentina del día 22-
09-2005 cita un reporte del FMI en el que se habla en los siguientes términos:
– «Se requiere un ajuste mayor»
– Reducción de «impuestos distorsivos» entre los cuales se ubican los impuestos a las exportaciones y a las transacciones financieras.
– «Incentivos para que sector privado participe en la provisión de servicios públicos».
El diario «El Mundo» de España, por su parte, en la edición del 26-06-1996 nos dice lo siguiente:
«El Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) diseñaron una política económica a la que llamaron Programa de Ajuste Estructural (PAE), el conjunto de 48 países de África negra ha experimentado
el retroceso más importante de toda la economía mundial».

«Entre los años setenta y ochenta las economías africanas crecían al 4%. Desde que se aplica el PAE, han retrocedido el 1,1%.»
«No hay secretos. La fórmula es: privatizaciones, reducción de la administración, prioridad en la lucha contra la inflación, recorte de gastos en enseñanza, en sanidad, en comida…»
«Tras una década de ajuste de la mano del FMI, 25 de los 36 países más pobres del mundo son africanos. Entonces vivían en este continente el 16%. Ahora, más del 30% de los pobres del mundo.»77
www.elmundo.es/papel/hemeroteca/1996/06/26/economía/122195.html.

El informe continúa :«En la situación actual, los países africanos dependen de los créditos del FMI y el Banco Mundial para poder seguir pagando los intereses de su deuda, y cada día, el tercer mundo transfiere 76.000 millones de pesetas por este concepto.
La devolución del principal casi ni se la plantean.» «Uganda, el país que más orgulloso ha hecho sentir al Banco Mundial y al FMI durante los pasados años -en el 95 creció el 10%-, se gasta 3 dólares por habitante en salud y 17 dólares per cápita para pagar la deuda.» «Zambia, donde hay colegios en los que tienen 3 lápices por cada cincuenta alumnos, se gasta diez veces más en el servicio de su deuda que en educación.»
Repasemos un informe8 preparado por el propio FMI en el año 2004, que se proponía evaluar las recomendaciones dadas a la Argentina en la década del noventa. Entre ellas, el reporte menciona las siguientes áreas:

Política cambiaria: se destaca el plan de convertibilidad conocido como «uno a uno» que el FMI felicita por lograr la estabilidad monetaria y de precios.
Política fiscal: el FMI pide una gran disciplina fiscal al ver que la balanza de pagos Argentina tiene pérdidas muy importantes.
Reformas estructurales: incluyeron reformas en el área previsional, en el mercado laboral (flexibilización) y en el sector financiero (facilidades para el ingreso de capitales, valorización financiera).
Las citas reflejan el conjunto de políticas que forman parte de las recetas del FMI y que apuntan a la liberalización de la economía, la apertura comercial mediante la eliminación de aranceles y tarabas de cualquier tipo a la entrada y salida de capitales, reducción de los controles estatales sobre el mercado,
venta de activos estatales al sector privado, ajuste fiscal en salud y educación y fomento a la especulación
financiera, entre otras.

Efectos y consecuencias:
Al analizar las consecuencias que tuvo la aplicación de las recetas recomendadas por el FMI en nuestro país, nos encontramos con datos concluyentes y alarmantes: los indicadores de desempleo, pobreza e indigencia han crecido estrepitosamente, mientras que el salario real y la producción nacional cayeron fuertemente. Otro indicador de la injusticia social que caracterizo el gobierno de Menem (y que no se propuso cambiar su sucesor De la Rúa, y cuyas consecuencias se siguen sufriendo, es aquel que mide la concentración del ingreso, que revela que la porción de la torta que se lleva el capital es, respecto del trabajo, inmensamente mayor a los niveles de 1975, es decir, el año previo al comienzo de la aplicación de la economía neoliberal en argentina. La distribución del ingreso entre estos sectores es colosalmente inequitativa y se acerca al 20/80 (y se debe tener en cuenta que la cantidad de personas que se quedan con ese 20%, es decir los trabajadores, son muchas más que aquellas que perciben el 80%).

Sin embargo, en 1998, el director del FMI Michael Camdessus hablaba de Argentina como un modelo: «El FMI considera a la argentina como un ejemplo a imitar, lo que aquí llaman Leading Case, por la estrategia económica que adoptó a principios de la década del 90». Luego agregaba: «La Argentina ha continuado cumpliendo excelentemente con los criterios de performance y con nuestros acuerdos y como ha progresado en el terreno de las reformas estructurales…»9
Aunque los datos sobre niveles de vida hablaban por si mismos, el FMI seguía convencido de que las políticas recomendadas a la Argentina eran las más convenientes para dicho país. Como adelanté, gracias la apertura comercial, el mantenimiento de un dólar barato por parte del Estado, la eliminación de las retenciones y el modelo de valorización financiera, la balanza de pagos argentina alcanzo niveles de déficit alarmantes, que fue el gran foco donde el FMI centró su atención en los años 2000 y 2001 al negociar el eventual desembolso de nuevos prestamos.

Así, en el nuevo panorama económico de la Argentina, el FMI condicionó su ayuda financiera a la consecución por parte del Estado Argentino del denominado «Déficit cero», como lo explicara el propio
ministro de economía de Argentina, Domingo Cavallo: estamos trabajando muy bien con el FMI.
Cuando ellos hablan de sustentabilidad se refieren al déficit cero. Y todo lo que estamos haciendo es
reasegurar el déficit cero en el 2002.10

Dicho plan consistió en una serie de recortes que incluía, entre otras cosas:
– Eliminación del aguinaldo a empleados públicos.
– Recorte del 13% a los salarios públicos (incluyendo docentes y jubilados) y a los fondos coparticipables.
– Anular el Fondo de Incentivo Docente.
– Salario familiar: la poda del 13% alcanzó a todas las asignaciones familiares que cobraban los trabajadores públicos y privados, los beneficiarios del seguro de desempleo y los planes de empleo, como el Trabajar.
Lo que el FMI no consideró a la hora de exigirle al Estado argentino que balanceara sus pagos y saneara el déficit fiscal, es que la mayor parte de recursos que gastaba el Estado eran en concepto de intereses de deuda externa, entre la cual estaba la contraída con el propio FMI.

¿Es que el FMI no conocía esta realidad? ¿Acaso la gran cantidad de funcionarios altamente capacitados que posee no vieron venir el gran déficit de pagos que generaba el modelo económico que fue recomendado a la Argentina y por el cual fue tan alabada?
¿Y entonces?
Mi interpretación de los hechos es que la recetas del FMI están formadas por una serie de políticas que ayudan a la destrucción del aparato productivo de los países que las adoptan, mediante la apertura comercial que permite el gran ingreso de bienes importados; que conducen al abaratamiento del costo salarial de las grandes empresas mediante la flexibilización de la legislación laboral; que promueven la entrada de grandes capitales que no encuentran casi resistencias del Estado para llevarse las inmensas ganancias que las exenciones impositivas y las riquezas naturales les proveen;

y que fundamentalmente, dejan a los países que reciben los préstamos en una notable dependencia financiera con el organismo, al minar sus posibilidades de obtener los recursos que necesita para proveer educación, salud, obra pública, etc. a su población si no es por medio de más créditos, generándose la paradoja de que hay casos en que los países piden préstamos que están destinados únicamente a pagar vencimientos de intereses de la deuda, por lo cual el dinero nunca sale del FMI, pero el país contrae mas de ella.
Los beneficiados son las grandes empresas multinacionales y los países que controlan el FMI,
que evidentemente no están tan preocupados por la pobreza como mencionan entre sus objetivos principales, ya que de ser así, para el caso argentino hubieran cambiado sus recomendaciones en algún punto
al ver la evolución de los indicadores sociales, y no hubieran seguido con su ortodoxia cuando argentina
iba rumbo a la gran crisis que sufrió en diciembre de 2001 y que disparó los niveles de desempleo e indigencia.

O al menos se hubiera hecho cargo, al momento en que estalló, de la responsabilidad que le tocaba, en vez de negarla completamente como hizo su vocero Thomas Dowson cuando fue consultado por los hechos de fines de 2001.11
Es claro porque el FMI no puede asumir culpas directas sobre el hecho. Declarar que sus políticas conducen al empobrecimiento de los países que se hacen cada vez más dependientes de ellas, sería minar su propia credibilidad como gran consejero internacional de los gobiernos nacionales, y esto iría en contra del objetivo no manifiesto que tienen quienes dirigen el FMI, y que se ha intentado demostrar a lo largo de todo el trabajo, a saber, el de imponer políticas favorables a sus intereses en los países menos desarrollados, mediante la sujeción a la que los someten, y para lo cual utilizan al FMI y los demás organismos de crédito como herramienta.

Para complementar mi argumentación, quiero citar al economista y Premio Nóbel en dicho rubro, Stiglitz, que se ha referido al FMI en los siguientes términos: «Algunas de las condiciones obligan a los países a renunciar a sus políticas de protección a empresas e intereses nacionales y a abrir rápidamente sus economías, especialmente en el sector financiero, a la propiedad extranjera.
El Fondo Monetario Internacional fue influenciado o manipulado por Estados Unidos y otros países ricos para imponer esas condiciones, de modo que sus compañías puedan ganar acceso a los mercados de las naciones afectadas, ahora que están en una posición vulnerable»12.
Cambiar algo para que no cambie nada… Finalmente, quiero referirme brevemente a los cambios sufridos por el FMI en los últimos años. Es visible una cierta autocrítica, aunque más en el discurso que en las políticas concretas que recomienda.

Se pueden leer declaraciones que reflejan cierta responsabilidad del organismo frente a los niveles económicos de algunos de los países afectados por el acatamiento de sus recetas. Cristalización de este hecho es la serie de cambios estructurales que sufrió el FMI, que incluyen modificaciones de personal en los cargos más altos, inclusive en sus directores.
Sin embargo, volviendo al citado informe del FMI que tenía como objetivo la evaluación de las recetas
recomendadas a la Argentina en los años noventa, se observa que la principal crítica apunta al
hecho de no haber condicionado sus préstamos a la consecución del equilibrio fiscal y de haber continuado
aportando grandiosas sumas de dinero al gobierno de Carlos Menem (1989-1999) aun en condiciones
de gran déficit estatal. Es decir, se critican consecuencias inevitables de una situación cuyos efectos
provienen de las propias directivas del FMI… pero de ningún modo se critican aquellas políticas ya mencionadas que claramente constituyen esos efectos…

Entonces podemos pensar que la reestructuración del Fondo no responde tanto a una profunda autocrítica
teórico-ideológica de sus principios, sino que se trata de modificaciones meramente formales, superficiales,
que reflejan el intento de adaptarse a un nuevo contexto donde su legitimidad ha sido fuertemente cuestionada.
* Estudiante avanzado de la carrera de Ciencia
Política, Facultad de Ciencias Sociales, UBA.

Notas
1 Estudiante avanzado de la carrera de Ciencia
Política, Facultad de Ciencias Sociales, UBA.
2 R. Keohane, «Después de la hegemonía».
3 R. Keohane, «Después de la hegemonía».
4 R. Keohane, «Después de la hegemonía».
6 www.imf.org
8 «Informe sobre la evaluación del papel del FMI en
argentina, 1991-2001», a cargo de Shinji Takagi, FMI, 2004.
9 Diario Clarín, 02-10-1998.
10 Diario Clarín, 19-12-2001.
11 Diario Clarín, 21-12-2001.
12 Citado en www.zonaeconomica.com, en un estudio de la Lic. Florencia Montilla, 2007

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